Notícia n. 3085 - Boletim Eletrônico IRIB / Novembro de 2001 / Nº 399 - 12/11/2001
Tipo de publicação
Notícia
Coleções
Edição
399
Date
2001Período
Novembro
Description
Palestra 2 - 5º painel USUCAPIÃO COLETIVA E HABITAÇÃO POPULAR Paulo José Villela Lomar - Chefe da Assessoria Jurídica da Secretaria de Planejamento Urbano da Prefeitura do Município de São Paulo - Mestre em Direito do Estado/PUC-SP - A origem da usucapião especial de imóvel urbano A idéia da usucapião especial, individual e coletiva, de imóvel urbano foi formulada em 1983 quando foi constituído um grupo de técnicos na EMPLASA, coordenados pelo autor deste texto, que recebeu a incumbência de apresentar sugestões de aperfeiçoamento ao Projeto de lei n.º 775/83 à Comissão Especial de Prefeitos do CONSULTI, órgão consultivo da Região Metropolitana de São Paulo. Esta Comissão Especial de Prefeitos aprovou as propostas elaboradas na EMPLASA, dentre as quais a usucapião especial, e decidiu encaminhá-las às autoridades competentes. Todavia, elas repousaram na gaveta por cerca de três anos, quando, algumas delas, dentre as quais a requisição urbanística e a usucapião especial de imóvel urbano, por sugestão do Prof. Cândido Malta Campos, foram acolhidas pelo ex-Deputado Raul Ferraz, anteriormente Prefeito de Vitória da Conquista, Bahia, que a incorporou no seu projeto de lei n.º 2.191, de 1989, posteriormente, apensado ao projeto de lei da Câmara Federal n.º 5.788, de 1990, e Projeto de Lei n.º 181/89 do Senado Federal. Assim, a idéia da usucapião especial urbana, individual e coletiva, elaborada na EMPLASA, inspirou a usucapião especial urbano prevista no art. 183 da Constituição Federal de 1988 e a usucapião especial de imóvel urbano coletiva, afinal aprovada pelo Congresso Nacional, hoje, integrando os arts. 9º a 14 da Lei n.º 10.257, de 10 de julho de 2001. Todavia, como é natural no regime democrático, foram efetuadas modificações na redação inicialmente proposta. Algumas delas eram necessárias devido ao lapso de tempo decorrido desde então e a outras alterações introduzidas no ordenamento jurídico do País. A proposta inicial apresentava o prazo de três anos para a usucapião entre partes residentes no mesmo município e cinco anos se residentes em municípios diferentes a área urbana não podia exceder de 300 metros quadrados e devia ser utilizada para moradia do possuidor ou de sua família e o fundamento invocado para a sua instituição era a função social da propriedade. A usucapião coletiva também era apresentada com a seguinte redação: "Os terrenos contínuos localizados em áreas declaradas de regularização fundiária, com mais de 300 metros quadrados, nos quais existam aglomerados de edificações precárias, tais como, barracos, taperas, cortiços e similares destinadas a moradia, e sejam ocupadas por dois ou mais possuidores, pessoas físicas, são suscetíveis de serem usucapidas coletivamente" Esta proposta foi apresentada naquela época com o objetivo de viabilizar a reurbanização e a regularização fundiária de áreas de favelas e cortiços, possibilitando a apropriação coletiva das áreas de habitações precárias de diminutas dimensões, coladas umas às outras, por grupos de famílias de baixa renda. Estava presente na ocasião o problema concreto e real a ser enfrentado com as suas peculiaridades e singularidades. Para viabilizar a reurbanização destas áreas, destinada a melhorar as condições habitacionais da população favelada, a proposta sugeria uma modalidade original de condomínio que deveria perdurar enquanto a mesma não fosse concluída. De fato, se fosse permitida apenas a usucapião individualmente declarada, surgiria a cristalização precoce de propriedades individuais sobre terrenos irregulares, de pequenas dimensões, sobre os quais foram construídas habitações precárias umas coladas às outras. Isto, se fosse permitido, dificultaria bastante a reurbanização indispensável para que a população residente pudesse desfrutar de moradia em condições mais dignas, pois criaria grandes embaraços para o remanejamento da localização das habitações onde tal se fizesse necessário. Nesta hipótese, seria muito mais difícil a obtenção de acordo entre os moradores da área para melhorar as moradias, as condições de saneamento, iluminação, e de tráfego de pessoas e cargas. Portanto, a reurbanização tinha que ocorrer antes da consolidação da propriedade individual de cada família sobre a porção de terreno que ocupava. Ademais, a proposta incentivava e facilitava o encaminhamento e a solução dos problemas pela própria comunidade organizada. Em primeiro lugar, deixava à decisão dos moradores a escolha entre a fixação de frações ideais diferenciadas ou iguais para todos. Fazia depender a extinção do condomínio da deliberação de dois terços dos condôminos e homologação pelo Município e determinava que a administração do condomínio, enquanto existisse, dependeria da deliberação dos condôminos por maioria de votos, que vincularia também os discordantes e os ausentes. A proposta inicial autorizava que o Município, em comum acordo com os condôminos, coordenasse e executasse a reurbanização da área usucapida coletivamente permitia que os condôminos se associassem sob a forma de sociedade cooperativa popular urbanizadora para promoverem a reurbanização por si mesmos, se assim desejassem, e proibia a usucapião nas áreas "non aedificandi" e nas de domínio público de uso comum do povo ou de uso especial, mas a permitia nas dominicais e nos terrenos das entidades da administração indireta. Finalmente, considerando a cultura civilística dos membros do Poder Judiciário, que os levava a ignorar a legislação urbanística nas relações de propriedade e posse, um dos artigos propostos estabelecia que o juiz fizesse cumprir a legislação urbanística aplicável e, principalmente, na aplicação dessa legislação, visasse ao atendimento dos fins sociais da lei mediante o uso dos princípios de justiça e equidade, e, deste modo, não procedesse a uma aplicação meramente burocrática, preponderantemente formal e cartesiana da lei. Tratava-se, então, como agora, de viabilizar a reconstrução de áreas urbanas inteiras que foram paulatinamente edificadas com a complacência do poder público e da própria sociedade civil. A usucapião é figura jurídica conhecida desde tempos imemoriais e, no Brasil, integra o Código Civil desde o início de sua vigência em 1917. Historicamente, o direito de propriedade, no Brasil e no Mundo, sempre foi construído a partir da consolidação da posse de fato em razão do decurso do tempo. Seu fundamento moral e jurídico sempre foi a função social da propriedade, que a Constituição Federal de 1988 reforçou e tornou o elemento justificador da garantia do direito individual de propriedade. A novidade da proposta era pequena. Residia apenas na utilização do imóvel para moradia, na redução do prazo de usucapião, na possibilidade de sua aquisição coletiva e na instituição de uma forma original e transitória de condomínio para viabilizar a reurbanização da área ocupada em precárias condições da habitabilidade pela população de baixa renda. A usucapião especial urbana na Constituição Federal de 1988 Na Constituição Federal de 1988, o legislador constituinte, embora não precisasse fazê-lo, reconheceu a importância social da usucapião especial de imóvel urbano como instrumento de política urbana assegurador do cumprimento da função social da propriedade urbana, adotando-o expressamente. Neste sentido, a usucapião foi autorizada tendo em vista a redução das tensões e a promoção da paz social, pois, no seu art. 3º, o legislador estabeleceu como um dos objetivos fundamentais da República Brasileira, e, portanto, como responsabilidade da sociedade e de todos os níveis de governo, a redução das desigualdades regionais e sociais. Em relação à proposta inicialmente formulada, o legislador constituinte houve por bem reduzir a dimensão da área usucapível para duzentos e cinqüenta metros quadrados, fixou o prazo de cinco anos para a aquisição da propriedade, independentemente de justo título e boa fé, desde que o possuidor utilize o imóvel para moradia própria e de sua família e acrescentou alguns dispositivos de natureza processual. O texto constitucional tanto assegura o direito à moradia por intermédio da usucapião especial de imóvel urbano que condicionou o reconhecimento desta ao fato de o possuidor não ser proprietário de outro imóvel urbano ou rural que proibiu o reconhecimento deste direito por mais de uma vez ao mesmo possuidor, para evitar o abuso, a fraude e a chicana e determinou que o título de domínio (a sentença declaratória) fosse conferido ao homem ou à mulher ou a ambos, independentemente do estado civil. Ou seja, autorizou a usucapião especial desde que os possuidores utilizem de fato o imóvel para moradia. Naquela ocasião, em 1988, o direito à moradia na forma expressamente assegurada no art. 183 da Constituição Federal já podia ser considerado um direito fundamental da pessoa humana implicitamente garantido nos termos deste preceito constitucional em combinação com o disposto no § 2º do art. 5º do mesmo texto constitucional, segundo o qual: "Os direitos e garantias expressos nesta Constituição não excluem outros decorrentes do regime e dos princípios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a República Federativa do Brasil seja parte". Recentemente, este direito fundamental da pessoa humana à moradia foi expressamente incluído no art. 6º da Constituição Federal por meio da Emenda Constitucional n.º 26, de 14 de fevereiro de 2.000. A constitucionalidade da usucapião especial urbana no Estatuto da Cidade Coerentemente com a importância dada pelo legislador constituinte à usucapião especial de imóvel urbano, o Estatuto da Cidade (Lei n.º 10.257, de 10 de julho de 2001), além de reiterar, no art. 9º, o que já estava autorizado no art. 183 da Constituição Federal, inovou ao instituir a usucapião especial coletiva de imóvel urbano. O "caput" do art. 10 estabeleceu: "Áreas urbanas com mais de duzentos e cinqüenta metros quadrados, ocupadas por população de baixa renda para sua moradia, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, onde não for possível identificar os terrenos ocupados por cada possuidor, são suscetíveis de serem usucapidas coletivamente, desde que os possuidores não sejam proprietários de outro imóvel urbano ou rural". A primeira questão consiste em saber se esta inovação é constitucional, ou seja, se, tendo a Constituição Federal previsto expressamente a usucapião especial de imóvel urbano sem fazer alusão expressa à possibilidade de seu reconhecimento coletivamente, podia a lei ordinária, infra-constitucional, fazê-lo. A resposta negativa a esta indagação pressupõe uma interpretação restritiva do texto constitucional, baseada na idéia de que o legislador ordinário só poderia tê-lo feito se tivesse havido previsão expressa, autorizando-a. Esta leitura privilegia a interpretação literal da Constituição em detrimento dos demais métodos de exegese constitucional. Seus eventuais defensores poderiam aduzir ainda que o Estatuto da Cidade teria ferido o direito de propriedade, assegurado taxativamente na Constituição Federal, ao autorizar a usucapião especial coletiva, pois esta não a teria autorizado expressamente, o que implicaria a sua proibição. Esta possível exegese não é convincente, sendo muito estreita e precipitada. Em primeiro lugar, não se pode utilizar na interpretação constitucional os mesmos critérios de interpretação das normas ordinárias. É preciso ter em conta que a Constituição é norma fundante do ordenamento jurídico, que acolhe e protege diferentes valores e princípios de alta relevância social, os quais constituem os vetores da interpretação constitucional adequada sob forte influxo da realidade social subjacente. Como ensina Celso Ribeiro Bastos: "A interpretação constitucional não despreza a interpretação jurídica de modo geral, mas apresenta uma série de particularidades que justificam seu tratamento diferençado, num estudo de certa forma autônomo dos demais métodos interpretativos presentes no sistema jurídico". Este autor analisa ainda os elementos que, a seu ver, justificam e fundamentam uma exegese constitucional a partir de princípios próprios não hauríveis na legislação infra-constitucional: o caráter fundante e aberto das normas constitucionais, a linguagem constitucional de caráter sintético, em geral, impregnado de elevado grau de abstração e generalização e as opções políticas adotadas no texto constitucional. Citando a doutrina de Konrad Hesse, este autor propugna que, quando o conteúdo da Constituição não se revela de uma forma clara, deverá ser determinado mediante a incorporação da realidade de cuja ordenação se trata. Neste contexto, a interpretação jurídica sistemática aberta que considere a realidade dos fatos sociais parece ser o melhor caminho para a adequada exegese dos preceitos da Constituição sem prejuízo de que o seu resultado passe, ademais, pelos testes da razoabilidade e da máxima efetividade possível do texto interpretado. Aliás, a norma jurídica, inclusive a norma constitucional, não é dada pela literalidade do texto interpretado, mas pelo sentido deste. Impõe-se considerar também o princípio da presunção de constitucionalidade dos atos normativos do qual decorre o dever do intérprete de investigar se haveria alguma interpretação ao estatuído no art. 10 do Estatuto da Cidade conforme à Constituição a fim de dar-lhe a máxima eficácia possível. Sem dúvida, a redação dada a este preceito do Estatuto da Cidade, ponto de partida da interpretação, não foi das mais felizes. À primeira vista, parece abranger uma realidade inexistente em nosso País. Isto é, quando diz: "as áreas urbanas com mais de duzentos e cinqüenta metros quadrados ocupadas por população de baixa renda para sua moradia", permite, em tese, o entendimento de que se trataria de áreas ocupadas coletivamente pela população de baixa renda como se todas elas vivessem sob um teto único. Ora, esta alusão não encontra sustentação na realidade urbana brasileira de nossos dias. O que, de fato, acontece, o que se vê, são as famílias de baixa renda destas áreas urbanas, cada uma, ocuparem seu barraco próprio, de pequenas dimensões, muitas vezes com diversas pessoas num mesmo cômodo, construído com matéria prima frágil, uns barracos colados nos outros. Ou então, diversas pessoas ou famílias ocupando cômodos de uma mesma casa, os chamados cortiços. Na verdade, a redação mais adequada teria sido a que exprimisse que as áreas urbanas (terreno ou edificação) ocupadas por agrupamento ou conjunto de pessoas ou famílias de baixa renda para moradia própria, cujas habitações individuais abranjam área (terreno ou edificação) com até duzentos e cinqüenta metros quadrados, por mais de cinco anos, são suscetíveis de serem usucapidas coletivamente, desde que os possuidores não sejam proprietários de outro imóvel urbano ou rural. Entretanto, esta impropriedade de redação, contida no "caput" do artigo 10, não impede a aplicação do preceito legal. Caberá ao juiz, atendendo aos fins sociais da lei, dar a interpretação adequada em face da realidade, aplicando corretamente o mandamento legal em termos razoáveis. Não há qualquer inconstitucionalidade nesta impropriedade. A Constituição Federal instituiu uma nova modalidade de usucapião especial urbano tendo em vista garantir o direito fundamental à moradia. Além da promoção da paz social, esta foi a razão fundamental que justificou a redução do prazo de usucapião para apenas cinco anos e a conseqüente perda da propriedade pelo respectivo proprietário negligente ou omisso, que não deu à sua propriedade a função social adequada. Portanto, o que a Constituição exige é que a área (terreno ou edificação) ocupada individualmente pelo possuidor e sua família para moradia própria não tenha dimensão superior a duzentos e cinqüenta metros quadrados, dimensão esta considerada suficiente para o fim de moradia. Na seção V - Da usucapião especial de imóvel urbano - do Estatuto da Cidade o desiderato do legislador foi idêntico, isto é, viabilizar o direito fundamental à moradia de quem já esteja ocupando área urbana (terreno ou edificação) com até duzentos e cinqüenta metros quadrados, isoladamente ou em conjunto com outros possuidores, nesta última hipótese, formando um aglomerado de diversas habitações precárias, usualmente, num ambiente de certa promiscuidade e insalubridade. Portanto, a aplicação e a interpretação do estatuído no art. 10 deve considerar o objetivo do instituto, tal como delineado pelo art. 183 da Constituição. Esta parece ser a exegese mais conforme à Constituição que se pode extrair do disposto neste art. 10 do Estatuto da Cidade. Assim sendo, a formulação infeliz da redação do "caput" deste artigo não é suficiente para impregnar de inconstitucionalidade a usucapião especial coletiva de imóvel urbano. (...) Ao permitir expressamente que a usucapião especial de imóvel urbano possa ser obtida coletivamente, o Estatuto da Cidade nada mais fez do que adequar o mandamento constitucional do art. 183 à realidade brasileira de modo a assegurar a seus beneficiários condições mais dignas de moradia. Esta adequação foi efetuada pelo Congresso Nacional no exercício da competência que lhe foi atribuída pela mesma Constituição para legislar sobre direito civil e direito processual civil, no art. 22, pois a usucapião especial coletiva de imóvel urbano nada mais significa que a mesma usucapião especial urbana prevista no art. 183 da Constituição Federal, apenas reconhecida coletivamente, por solicitação dos interessados, para viabilizar a reurbanização da área e, em conseqüência, possibilitar-lhes o desfrute de melhores de condições de moradia. Notas 14 Na ocasião em que a proposta foi idealizada e formulada, o autor era o único membro do grupo com formação jurídica. 15 Cf. Deliberação n.º 01/86, publ. em resumo no Diário Oficial do Estado de 15/02/1986. 16 No mesmo sentido, vide SAULE JUNIOR, NELSON. O direito à moradia como responsabilidade do Estado Brasileiro. Direito à Cidade. Obra coletiva org. por Nelson Saule Junior. São Paulo, Max Limonad/POLIS, 1999. p. 89. 17 BASTOS, Celso Ribeiro. Hermenêutica e interpretação constitucional. São Paulo, Celso Bastos Editor/IBDC, 1997, p. 49, 155. Segundo suas próprias palavras: "Não há interpretação da Constituição independente de problemas concretos. ... Ainda mais, a Constituição deve amoldar-se às realidades sociais vivas. De acordo com o método propugnado por SMEND, não mais se desprezam os fatores extraconstitucionais, ignorados pela interpretação formalista, por considerá-los metajurídicos. SMEND em seu método integrativo (também designado por científico-espiritual) de interpretação constitucional, parte do pressuposto de que a Constituição deve ser interpretada sempre como um todo, num sentido de totalidade, não se podendo ignorar a realidade e o conteúdo da norma". (op. cit. p. 155-156) 18 vide BASTOS, Celso Ribeiro. op. cit. p. 49-63 19 ARAUJO, Luiz Alberto David e NUNES JUNIOR, Vidal Serrano. Curso de direito constitucional. São Paulo, Saraiva, 1998, p. 49-51. 20 FREYESLEBEN, Luiz Eduardo Ribeiro. A usucapião especial urbana. 2ed. Florianópolis, Obra Jurídica, 1998, p. 38. Este autor, com muita propriedade, argumenta: "A construção ocupa papel de destaque na usucapião pro morare, integrando sua essência, já que o imóvel tem de ser destinado à moradia do possuidor ou de sua família. Sem construção, ainda que tosca, não se pode falar em moradia e, por conseqüência, em usucapião especial urbana. Por esse motivo, se nos outros tipos usucapionais a construção pouca importância tem, na usucapião comentada ocupa lugar proeminente pelo que à área construída deve ser dada atenção especial na exegese do art. 183, de modo a considerá-la igualmente abarcada pelo limite de 250 m2trazido pelo dispositivo constitucional". 21 LUIS RECASENS SICHES em capítulo primoroso demonstra a função sempre e necessariamente criadora do juiz. Este autor aborda a também a crítica, igualmente feita por Kelsen, às doutrinas que concebem o Direito tão só como o conjunto de regras gerais segundo as quais as normas individuais (as sentenças e os atos administrativos) ficariam relegadas a meras ordens ocasionais e particulares formuladas de modo mecanicista. Para RECASENS SICHES, o juiz tem que desempenhar sempre em todos os casos uma função valoradora, cujo alcance e amplitude variam conforme os diversos tipos de casos. Vide RECASENS SICHES, Luis. Nueva filosofia de la interpretación del derecho. 2ed. Mexico, Ed. Porrúa, 1973, p. 211-259. (...)
Direitos
IRIB – Instituto de Registro Imobiliário do Brasil
Article Number
3085
Idioma
pt_BR