Notícia n. 3084 - Boletim Eletrônico IRIB / Novembro de 2001 / Nº 399 - 12/11/2001
Tipo de publicação
Notícia
Coleções
Edição
399
Date
2001Período
Novembro
Description
Palestra 1 - 5º painel O QUE FAZER COM A CIDADE ILEGAL? Erminia Maricato - Profa Titular da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da USP - Coordenadora do Curso de Pós Graduação da FAU/USP - INTRODUÇÃO Na década de 40, com 31% da população urbana no Brasil, as cidades eram vistas como o lado moderno e avançado de um país predominantemente agrário e atrasado. Entre 1940 a 1980 o PIB brasileiro cresceu a 7% ao ano, aumento excepcional sob qualquer ponto de vista, acompanhado de urbanização e industrialização do país. Esse processo parecia representar um caminho para a independência de séculos de dominação da produção agrário-exportadora e de mando coronelista. No início do século XXI, 82% da população do país é urbana. A imagem das cidades, especialmente das metrópoles, contrasta com aquela de sessenta anos antes: violência, enchentes, poluição do ar, poluição das águas, favelas, desmoronamentos, infância abandonada, entre outros. Em nove metrópoles brasileiras moram 50 milhões de pessoas, mais do que a população da maior parte dos países da Europa ou da América Latina. Em 50 anos, a população urbana brasileira cresceu em mais de 100 milhões de indivíduos. Hoje, a sociedade apenas começa a perceber que o avassalador processo de urbanização foi acompanhado de modernização no modo de vida, no ambiente construído, nas comunicações, mas também reproduziu seu lado arcaico. A modernização, assim como a cidadania e os direitos, aconteceu apenas para alguns. Mônica Santana, Pôr do sol na favela operária, óleo sobre tela, 2000 Alimentar a noção da cidade dual ou fraturada poderia facilitar a compreensão da segregação e da exclusão, mas conduz a uma falácia: a de que o atual modelo de desenvolvimento poderia ser estendido a todos. Há uma relação biunívoca entre o moderno e o arcaico no Brasil. Os aparelhos eletroeletrônicos chegam às favelas antes da unidade sanitária completa (e evidentemente antes da moradia digna). A relação de favor e o clientelismo continuam a mediar as relações sociais, como ocorre há séculos. A aplicação da lei ainda se subordina às relações de poder. A questão fundiária urbana é um nó não desatado, como sempre no campo ao longo dos séculos. Eliminado nos Estados Unidos no século XVIII, o latifúndio atravessou impassível no Brasil até o início do século XXI. A aplicação da função social da propriedade encontra obstáculos de várias origens: judiciário, correlação de forças locais, precariedade dos cadastros ou dos registros de propriedades. Durante os anos 80 e 90, sob novas relações internacionais, a desigualdade se aprofunda. O desemprego cresce, as políticas sociais recuam, a população de rua aumenta, assim como a quantidade de crianças abandonadas. O Censo de 2000 do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística-IBGE mostra (embora de forma bastante subdimensionada) aumento exponencial no número de favelas. Levantamentos científicos comprovam o que nossos olhos constatam diariamente. Talvez a maior novidade seja a explosão de um novo tipo de violência: a chamada violência urbana. Alguns indicadores sociais continuam a evoluir positivamente desde os anos 40, como a queda da mortalidade infantil e o aumento da esperança de vida ao nascer. Mas, nos anos 90, o aumento no número de homicídios passa a influir até mesmo a expectativa de vida dos homens em nível nacional, em especial dos jovens, pretos e pardos (Maricato, 1996). A segregação territorial estabelece a relação entre violência e habitat, onde regiões inteiras são ocupadas ilegalmente. A ilegalidade urbanística convive com a ilegalidade na resolução de conflitos: não há lei, não há julgamentos formais, não há Estado. À dificuldade de acesso aos serviços de infra-estrutura urbana - transporte precário, saneamento deficiente, drenagem inexistente, difícil acesso aos serviços de saúde, educação, cultura e creches, maior exposição à ocorrência de enchentes e desabamentos - somam-se menores oportunidade de emprego, maior exposição à violência (marginal ou policial), difícil acesso à justiça oficial, difícil acesso ao lazer, discriminação racial. A exclusão é um todo: social, econômica, ambiental, jurídica e cultural. No meio urbano, o investimento público orientado pelos lobbies bem organizados alimenta a relação legislação/ mercado imobiliário restrito/ exclusão social. A população pobre vai se instalar nas áreas desprezadas pelo mercado imobiliário, nas áreas ambientalmente frágeis cuja ocupação é vetada pela legislação, e nas áreas públicas encostas dos morros, beira dos córregos, áreas de mangue, áreas de proteção aos mananciais. A invasão de terras é uma regra na cidade, e não uma exceção. Mas a invasão não é ditada pelo desapego à lei ou por lideranças que querem afrontá-la, mas pela falta de alternativas. O UNIVERSO URBANO ILEGAL Somando a população moradora de favelas com a população moradora de loteamentos ilegais, teremos aproximadamente metade de todos os habitantes de São Paulo e do Rio de Janeiro (Castro e Silva, 1997 Andrade, 1998). Em termos de legislação urbanística (parcelamento do solo, zoneamento, meio ambiente para citar as principais) e à legislação edilícia (código de obras), estamos diante de uma "situação na qual a regra se torna mais exceção do que regra e a exceção mais regra do que exceção". Essa gigantesca ilegalidade não é percebida nem pelas instituições brasileiras, nem pela mídia e nem pela própria universidade. Nas maiores cidades brasileiras - São Paulo/SP, Rio de Janeiro/RJ e Belo Horizonte/MG - mais de um quinto dos habitantes mora em favelas. Em Salvador e Fortaleza, essa cifra chega a um terço, e em Recife a 40% da população. Mesmo a mitificada Curitiba tem um anel de invasões praticamente cercando todo o município, que agride fortemente as áreas de proteção dos mananciais. Mônica Santana, sem título, 1999 O loteamento ilegal e a favela são as alternativas mais comuns de moradia da maior parte da população urbana de renda baixa e média baixa. Foi a "solução" dada no Brasil ao desenvolvimento urbano para grande parte dos moradores das grandes cidades. O que define a favela é a completa ilegalidade da relação do morador com a terra: são áreas invadidas. Já nos loteamentos ilegais, também chamados de loteamentos clandestinos, o contrato de compra e venda garante algum direito ao morador. Muitas são as variantes que o loteamento ilegal pode assumir. Em geral, a ilegalidade pode estar na burla às normas urbanísticas: diretrizes de ocupação do solo, dimensão dos lotes, arruamento, áreas públicas e institucionais, que devem ser doadas para o poder público, estão entre as mais comuns. Entretanto, há casos em que a ilegalidade está na documentação de propriedade, na ausência da aprovação do projeto pela prefeitura ou no descompasso entre o projeto aprovado e sua implantação. A irregularidade na implantação do loteamento impede seu registro pelo cartório de registro de imóveis, conseqüentemente prejudicando os compradores. Como destacado anteriormente, essa ilegalidade não é resultado de uma atitude de confronto com a legislação, mas resultado da falta de opções para habitação. Até a década de 80, as favelas não constituíam uma forma importante de moradia na cidade de São Paulo: no início dos anos 70, menos de 1% da população paulistana morava em favelas. Essa situação evoluiu de tal modo que em meados dos anos 90 a cidade apresentava aproximadamente 20% de sua população morando em favelas. Já as cidades do Rio de Janeiro e do Recife tiveram, desde o começo do século XX, proporção expressiva de moradores de favelas, como mostra a literatura, incluindo um dos clássicos estudos da sociedade brasileira, "Sobrados e Mocambos" de Gilberto Freyre. Além das favelas e loteamentos ilegais, o cortiço é a outra forma predominante de moradia popular. No começo do século XX, esta a forma principal de moradia dos trabalhadores urbanos. Os grandes planos (que previram uma legislação urbanística modernizante) e obras de reformas urbanas de áreas centrais das principais cidades brasileiras combateram, nesse período, a falta de saneamento e simultaneamente expulsaram essas populações de áreas urbanas centrais. O cortiço é quantitativamente importante em cidades que apresentam bairros desvalorizados pelo mercado imobiliário e se constitui outra ilegalidade (a lei do inquilinato dificilmente é aplicada), mas não será discutido aqui. A partir dos anos 40, os loteamentos ilegais tornaram-se a forma predominante de moradia dos trabalhadores em São Paulo. Enquanto os investimentos em moradia de aluguel (como os cortiços) foram desestimulados pelas medidas de congelamento dos aluguéis, os parcelamentos de solo na periferia urbana combinaram-se com os transportes sobre rodas. A implantação do transporte público rodoviário (ônibus) viabilizou a expansão periférica de baixa densidade propiciada por loteamentos populares, e a periferia da cidade se expandiu. AUSÊNCIA DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA INCLUIR E LEGALIZAR MORADIAS IRREGULARES Determinada pelo processo da chamada reprodução da força de trabalho, a evolução das favelas acompanhou o processo de urbanização da sociedade brasileira. Na sociedade escravocrata, a moradia do trabalhador e os demais itens de sua subsistência eram providos pelo patrão. A emergência do trabalho livre dá origem ao problema da habitação, pois o patrão está livre dessa incumbência. A partir da abolição, caberia ao trabalhador pagar por sua moradia. Essa mudança deveria ter implicado em assalariamento e formação do mercado urbano de moradias, como ocorreu nos países capitalistas centrais, não sem muito conflito. A moradia legal não é apenas uma questão de rendas baixas, como muitos crêem. Há uma correspondência entre salário e preço graças a medidas amplas que deveriam ser tomadas em busca de soluções para habitação. De fato, três condições garantiram a realização do direito generalizado à moradia nos Estados Unidos, Canadá e em países da Europa: - Subordinação da propriedade privada ao capital produtivo (combate aos ganhos rentistas decorrentes da propriedade fundiária e imobiliária). - Regulação do financiamento com subsídios destinados a inserir camadas da população no mercado, ou atendimento pela promoção pública. - Expansão da infra-estrutura e equipamentos urbanos via controle sobre o desenvolvimento urbano e o uso e a ocupação do solo. Ao contrário de tais países, nos países periféricos e semiperiféricos (como o Brasil) a industrialização se deu com salários deprimidos. A grande parte dos trabalhadores não se integrou ao mercado de trabalho formal, e a moradia não é também obtida via mercado formal. Freqüentemente, falta poder aquisitivo ao trabalhador empregado na indústria fordista (a moderna indústria automobilística) para comprar sua moradia no mercado legal privado. Até mesmo trabalhadores regularmente empregados de classe média/média baixa tem dificuldade para entrar no mercado imobiliário residencial. Bancários, professores secundários, policiais civis e militares e outros funcionários públicos não ganham o suficiente para contrair um financiamento que, num mercado como São Paulo, em geral exige mais de 10 salários mínimos de renda familiar. Essa renda mínima exclui 60% das famílias da região metropolitana, e para elas restam as políticas públicas ou a informalidade. O fato do mercado legal não atingir as camadas de renda média inviabiliza as políticas públicas voltadas para as faixas de renda menor - cinco salários mínimos para baixo- onde se concentra o déficit habitacional brasileiro. As políticas públicas de moradia dificilmente conseguem fugir do destino de atender as faixas de renda média e média baixa, como se viu com o Sistema Financeiro da Habitação (SFH) e seu organismo executor central, o Banco Nacional de Habitação (BNH) em seus 22 anos de existência, de 1964 a 1986. O mesmo acontece com o Plano de Arrendamento Residencial (PAR) em todo o Brasil no início do século XXI. A incompatibilidade entre projeções e realidade objetiva salta aos olhos: o discurso de prioridade para baixa renda evidencia a irracionalidade de um sistema incapaz de atender sequer as necessidades de moradia das camadas de renda mais acima. Ausência de uma política pública que abranja a ampliação do mercado legal privado é a essência das ocupações ilegais e da produção da cidade informal. Em outras palavras, é preciso baratear o produto, prevendo a participação de agentes lucrativos e não-lucrativos e a promoção pública subsidiada para as famílias cujas rendas estejam abaixo dos 5 salários mínimos. Enquanto o mercado privado e os governos não apresentarem alternativas habitacionais, as favelas e os loteamentos ilegais continuarão a se reproduzir. A ilegalidade urbana e as alternativas de moradia legal são questões de política urbana - função social da propriedade e investimento voltado para a ampliação e democratização da infra-estrutura - e de regulação do financiamento imobiliário. Juntamente com transportes públicos e saneamento urbano, a habitação deve ser tema prioritário do urbanismo brasileiro. Mas, como em outras áreas de conhecimento no Brasil, o urbanismo continua a se guiar por modismos provenientes do exterior, cujos problemas partem de realidades bastante diferentes da nossa (Maricato, 2000). O QUE FAZER COM A CIDADE ILEGAL? Simplesmente afirmar que é preciso produzir moradias para a população há muitas décadas privada de opções senão as formas ilegais não ajuda a dar solução para a habitação popular. A cidade se formou sem que leis fossem consideradas, sem acesso a recursos financeiros e técnicos (engenharia, arquitetura, urbanismo, paisagismo, saneamento básico). A solução mais lógica e racional seria remover todos os moradores de favelas e áreas ambientalmente frágeis para novas localizações, mas os números mostram que isso é impossível. Na bacia do Guarapiranga, manancial de água que serve um terço da população do município de São Paulo, moram mais de 600 mil pessoas. Na bacia Billings, outro manancial localizado também na região sul do município, moram mais de 750 mil pessoas. Aproximadamente 2 milhões de pessoas moram nas favelas de São Paulo. Em capitais mais pobres como Belém/PA, Maceió/AL, Recife/PE, São Luís/MA, onde as condições de saneamento são mais críticas, os problemas são proporcionalmente maiores. Raymond Piper, Favela. Após relutar em reconhecer esta realidade no Brasil, o Estado abandonou o discurso da remoção e o substituiu pela urbanização de favelas. Isto se consolidou nos anos 80, quando muitos governos municipais perceberam que a urbanização das favelas era mais viável economicamente e medida mais urgente se levarmos em conta as normas de saúde pública. No mínimo, a urbanização implica em: iluminação, água tratada, esgoto, drenagem, coleta de lixo, circulação viária e de pedestres, e eliminação dos riscos de vida. Sem dúvida, um motivo que impulsionou essa nova atitude foi econômico. O custo da urbanização por família custa entre 10% a 50% (nas urbanizações mais caras) do custo de uma nova moradia. Em grande parte das favelas os moradores já investiram muito de seus recursos na construção da casa. Portanto, o problema principal não é a unidade habitacional mas o ambiente urbanizado. A moradia pode ser construída por meio da chamada autoconstrução, ainda que muitas vezes de forma precária. Já a infra-estrutura, os equipamentos coletivos e os serviços públicos podem ser providenciados somente pelo Estado, e nunca pelas famílias individualmente. Desde 1963, quando do Seminário Nacional do Instituto de Arquitetos do Brasil (IAB), a questão urbana se sobrepõe à questão da unidade habitacional. A primeira sempre requer um tratamento através de políticas públicas e, portanto, coletivas. A segunda, como um bem de consumo privado (ainda que constituindo uma mercadoria especial) pode, em muitos casos, ser adquirida no mercado. É claro que a unidade habitacional exige regulação pública para não comprometer a saúde do morador e do meio ambiente. Mas ambas as questões são de naturezas diferentes. Outro motivo que impulsiona a urbanização de assentamentos ilegais (favelas e loteamentos clandestinos) é a preferência dos moradores em permanecer na área ocupada por conveniência de localização - oferta de trabalho, rede de amigos e familiares, oferta de equipamentos e serviços urbanos. Não vem ao caso detalhar os aspectos econômicos, sociais, urbanísticos e ambientais que envolvem o problema, tão bem estudados em diversas pesquisas e teses (Bueno, 2000 Labhab, 2000). O acúmulo de conhecimento em políticas de urbanização de favelas e de loteamentos ilegais é bastante razoável no Brasil, especialmente após os esforços feitos durante os anos 90 em diversos municípios. Rio de Janeiro, Diadema, Recife e Belo Horizonte foram pioneiros neste processo, seguidos de São Paulo, Porto Alegre/RS, Fortaleza/CE, Goiânia/GO, Salvador/BA, entre outros. Os programas Favela Bairro no Rio de Janeiro e o Projeto Integrado de Diadema buscam somar a intervenções na habitação a outros programas sociais de educação, trabalho, qualificação profissional, meio ambiente. Em contraposição ao chamado urbanismo funcionalista, ortogonal e impositivo, essas experiências criaram novos padrões de urbanização que buscam tirar proveito das formas espontâneas e orgânicas surgidas da construção informal. Grosso modo, essa urbanização tem muito mais a ver com a cidade medieval do que com a cidade moderna. A circulação viária se combina com uma rede de vias de pedestre que busca resolver de forma adequada o acesso da ambulância, do gás engarrafado (bujão), da coleta do lixo. Após as obras de urbanização é comum os moradores passarem a investir na melhoria de suas casas, especialmente fachadas e acabamentos. O sentimento de segurança, a elevação da auto-estima e a satisfação são notáveis (Bueno, 2000). Iluminação, limpeza e circulação de veículos contribuem para a diminuição da violência. Esta é a tendência genérica do processo de urbanização de favelas, mas nem todos os casos seguem esse rumo promissor. A saída do poder público do local após as obras pode acarretar um retorno ao clima de "terra de ninguém" ou "faroeste" - ausência da regulação das relações sociais e do espaço que é atribuição do Estado - com depredação das construções, ocupação de vias e áreas públicas, amontoamento de lixo. Não cabe detalhar tais casos aqui, mas apenas destacar que para sustentar a urbanização das favelas é preciso a manutenção e a presença do poder público na área, como em qualquer outro bairro da cidade. No entanto, não é toda favela que pode ser urbanizada. Este é o caso dos assentamentos que colocam em risco seus moradores ou que torna irrecuperáveis áreas ambientalmente frágeis e estratégicas para o interesse difuso. Rara é a obra de urbanização que não exige remover parte da população da favela. A implantação das redes de água, esgoto, drenagem e circulação viária assim o exige. A remoção de famílias situadas em áreas de risco também requer novas moradias para onde sejam levadas. É importante que a remoção se dê para lugares próximos, de forma a não interromper as rotinas (escola, trabalho) e relações sociais destas famílias relacionadas. Dado o alto custo de uma nova moradia e a dificuldade de encontrar áreas adequadas para a remoção, projetistas e administradores públicos procuram diminuir as despesas ao mínimo possível, até onde não comprometam os padrões mínimos de qualidade de vida urbana. Estes padrões ainda dependem de muita reflexão. A questão das áreas públicas deve ser considerada na urbanização de favelas. Em algumas regiões de São Paulo e do Rio de Janeiro, a maior parte das áreas destinadas a praças foram ocupadas por favelas: bairros inteiros praticamente não têm áreas livres e verdes, fator fundamental de rebaixamento da qualidade de vida. A maior parte das favelas se localiza em áreas públicas ou ambientalmente frágeis. Sua requalificação exige um plano urbanístico: parte das favelas pode ser parcial ou completamente urbanizada, e parte precisa ser removida. As diretrizes de intervenção em cada núcleo de favela devem ser apontadas por diagnóstico detalhado baseado em critérios geotécnicos, ambientais, econômicos e sociais, oferecendo como prognóstico um plano a ser implementado ao longo do tempo e de acordo com as condições de investimento do poder público. Notas 12 A expressão, usada por Roberto Schwarz em vários de seus escritos, é original da peça "A exceção e a regra" de Bertold Brecht. 13 Além das favelas e loteamentos ilegais, a moradia popular assume a forma de cortiços, que em geral são ocupados sob a relação de locação. Essa era a principal forma de moradia. (...)
Direitos
IRIB – Instituto de Registro Imobiliário do Brasil
Article Number
3084
Idioma
pt_BR