Notícia n. 2544 - Boletim Eletrônico IRIB / Maio de 2001 / Nº 314 - 15/05/2001
Tipo de publicação
Notícia
Coleções
Edição
314
Date
2001Período
Maio
Description
Concessão de direito real de uso e permissão - ANOREG-SP responde consulta sobre obrigatoriedade de registro: contratos de permissão de uso e de concessão de direito real de uso. O Sindicato da Indústria da Construção Civil de Grandes Estruturas no Estado de São Paulo - SindusCon-SP, através de eu presidente Artur Quaresma Filho, encaminhou expediente à ANOREG-SP, informando que formou com a AELO - Associação das Empresas de Loteamento e Desenvolvimento Urbano do Estado de São Paulo, o Comitê de Loteadores. Por meio de referido Comitê, informa o Sinduscon-SP, as entidades mencionadas realizam estudos sobre a legislação de uso e parcelamento do solo, visando "propiciar um melhor desenvolvimento do setor, dentro do adequado ordenamento estabelecido pelos poderes municipais, estadual e federal". Ainda segundo o sindicato, um dos estudos desenvolvidos pelo Comitê de Loteadores diz respeito à viabilidade da implantação de "loteamentos fechados". O grupo suscitou dúvidas quanto aos procedimentos a serem adotados no tocante ao registro: se "concessão de direito real e uso" ou "permissão de uso". Na compilação de doutrina acerca do assunto, o Comitê de Loteadores do Sinduscon-SP e Aelo constatou: "...sobre concessão de direito real de uso, ensina Hely Lopes Meirelles, in Direito Administrativo Brasileiro que: 'Contrato de concessão de uso de bem público, concessão de uso de bem público ou, simplesmente concessão de uso, é o destinado a outorgar ao particular a faculdade de utilizar um bem da Administração segundo a sua destinação específica, tal como um hotel, um restaurante, um logradouro turístico ou uma área de mercado pertencente ao Poder Público concedente. É um típico contrato de atribuição, pois visa mais ao interesse do concessionário que ao da coletividade, mas, como todo contrato administrativo, não pode contrapor-se às exigências do serviço público, o que permite à Administração alterá-lo unilateralmente e até mesmo rescindi-lo, e isto o distingue visceralmente das locações civis ou comerciais. Como contrato administrativo, sujeita-se também ao procedimento licitatório prévio, no caso, a concorrência, salvo na concessão gratuita, que equivale a doação. A concessão de uso, que pode ser remunerada ou não, apresenta duas modalidades, a saber: a concessão administração de uso e a concessão de direito real de uso. A primeira, também denominada concessão comum de uso, apenas confere ao concessionário um direito pessoal, intransferível a terceiros. Já, a concessão de direito real de uso, instituída pelo Decreto-Lei 271, de 28.2.67 (arts. 7° e 8°), como o próprio nome indica, atribui o uso do bem público como direito real, transferível a terceiros por ato inter vivos ou por sucessão legítima ou testamentária. E é isso que a distingue da concessão administrativa de uso, tornando-a um instrumento de grande utilidade para os empreendimentos de interesse social, em que o Poder Público fomenta determinado uso do bem público.'" Prossegue o sindicato, dizendo que "Sobre o mesmo assunto, entende Odete Medauar, in "Direito Administrativo Moderno", Editora Revista dos Tribunais, na p. 276 e 277: "Essa figura foi criada no ordenamento brasileiro pelo Decreto-1ei 271/67, arts. 7° e 8°. Durante muito tempo pouco se cogitou a respeito em anos recentes, no entanto, passou a ser objeto de atenção e a ser invocada no tema da moradia da população de baixa renda. Segundo o art. 7° do referido texto, a concessão de direito real de uso, remunerada ou gratuita, por tempo certo ou indeterminado, incide sobre terrenos públicos, como direito real resolúvel. Seus fins são específicos, aí indicados urbanização, industrialização, edificação, cultivo da terra ou outra utilização de interesse social. (...) As notas referentes a sua qualificação como de direito real resolúvel são as seguintes: desde a inscrição em livro especial (de registro público), o concessionário frui plenamente do terreno para os fins estabelecidos no contrato e responde por todos os encargos civis, administrativos e tributários que incidem sobre o imóvel e suas rendas salvo cláusula contratual, a concessão transmite-se por ato inter vivos ou por sucessão legítima e testamentária, como os demais direitos reais sobre coisas alheias, registrando-se a transferência (§§ 2° e 4° do art. 7°). Se o concessionário der ao imóvel destinação diversa da estabelecida no contrato ou descumprir cláusula do mesmo, a concessão será rescindida, com perda das benfeitorias de qualquer natureza (§ 3° do art. 7°). A contratação poderá ser contratada por instrumento público ou particular ou por simples termo administrativo e será inscrita e cancelada em livro especial (§ 1°). Depende de autorização legislativa, salvo exceção legal. No tocante à licitação, a exigência é a regra o art. 17, I, f, da Lei 8. 666/93 a dispensa no caso de imóveis destinados a programas habitacionais de interesse social, por órgãos ou entidades da Administração criados para esse fim.'" No que se refere à permissão de uso, o Sinduscon-SP volta a citar Hely Lopes Meirelles, na obra citada: "... é o ato administrativo negocial e precário, pelo qual o Poder Público faculta ao particular a execução de serviços de interesse coletivo, ou o uso especial de bens públicos, a título gratuito ou remunerado nas condições estabelecidas pela Administração. Não se confunde com a concessão, nem com a autorização: a concessão é contrato administrativo bilateral a autorização é ato administrativo unilateral. Pela concessão contrata-se um serviço de utilidade pública pela autorização consente-se numa atividade ou situação de interesse exclusivo ou predominante do particular pela permissão faculta-se a realização de uma atividade de interesse concorrente do permitente, do permissionário e do público." Para Hely Lopes Meirelles, diz o sindicato, "é possível condicionar a permissão. Nesse caso, o Poder Público se auto-limita na faculdade discricionária de revogar a permissão a qualquer tempo, fixando na norma legal o prazo de sua vigência e/ou assegurando outras vantagens ao permissionário como incentivo para a execução do serviço". "Para Odete Medauar, in Direito Administrativo Moderno, Editora Revistas dos Tribunais, permissão de uso 'é o ato administrativo discricionário e precário pelo qual se atribui ao particular o uso privativo de bem público.'" O Sinduscon-SP entende que "Dos textos compilados, a princípio, poderia se chegar à conclusão de que na concessão de direito real de uso, faz-se necessária a realização de registro enquanto na concessão de uso ou na permissão de uso não é necessário o registro." "Todavia, em consulta informal realizada junto a alguns Cartórios Registro de Imóveis, foram proferidos entendimentos tanto no sentido de que seria obrigatório como no sentido de que não seria obrigatório o registro da concessão de direito real de uso, razão pela qual realizamos a presente consulta. Aqueles que entendem que não é obrigatório o registro sustentam que o rol das atividades previstas na Lei 6.015 é taxativo, razão pela qual não seria possível a realização do registro da concessão de direito real de uso. Por outro lado, para aqueles que defendem o registro, a própria natureza do ato como a própria lei seriam suficientes para determinar a realização do registro." Diante da divergência, o Sinduscon-SP resolver consultar a ANOREG-SP para O esclarecimento da seguinte questão: há obrigatoriedade de registro nos contratos de "permissão de uso" e nos contratos de "concessão de direito real de uso"? ANOREG-SP responde ao Sinduscon-SP Em correspondência de 2/5/2001, dirigida ao presidente Artur Quaresma Filho e transcrita abaixo, a ANOREG-SP esclareceu a dúvida do Sinduscon-SP, assumindo um posicionamento que recomenda a todos os registradores do Estado. Confira. Senhor Presidente: Atendendo à consulta feita por Vossa Senhoria a esta entidade, em expediente de 16 de março último, a respeito da obrigatoriedade do registro do direito real de uso, informamos que o assunto foi exaustivamente estudado por esta diretoria. Transcrevemos, a seguir, o relatório com as ponderações feitas por um dos nossos diretores e grande estudioso do registro de imóveis, Dr. Ulysses da Silva, que reflete o posicionamento adotado pela ANOREG-SP. Concessão de uso Impossível negar, de início, que os vocábulos "permissão" e "concessão", têm sentidos semelhantes, sob vários aspectos, estando este último bem próximo, por sinal, do termo "instituição", entendido como ato de instituir um direito, por exemplo. Por essa razão, como diz Caio Mário da Silva Pereira, em sua obra "Instituições do Direito Civil", na interpretação dos contratos, não há de ficar adstrito, o intérprete, ao exame do "teor lingüístico da declaração de vontade". Importante, isto sim, é a sua interpretação correta. Reconhecemos que a matéria é polêmica, não só na esfera registral, como, também, entre julgadores, mas, leitura atenta do artigo 167, inciso I, número 7, da Lei 6.015/73, nos mostrará que o direito real de uso, previsto no Código Civil, faz parte do elenco de títulos inscritíveis no Registro Imobiliário. Se, portanto, eventual contrato preencher os requisitos legais exigíveis e for verificado, pelo exame de seu conteúdo, que a vontade dos contratantes foi a de conceder ou instituir o direito real de uso, ele estará sujeito a registro. Havemos, porém, de separar a permissão ou concessão administrativa de uso da concessão de direito real de uso, como preleciona Hely Lopes Meireles, no tópico citado pela consulente. Aliás, em recente decisão, proferida no processo CG 195/01, que apreciou pedido de averbação de contrato de concessão de uso de bens públicos municipais, firmado entre a Municipalidade de Mairiporã e a Associação representativa dos proprietários dos loteamentos Alpes da Cantareira e Beverly Hills Park, a E. Corregedoria Geral da Justiça deixou assentado ser inadmissível o acesso pretendido ao fólio registral, uma vez que o contrato em tela gerava apenas direito obrigacional entre as partes, insuscetível de provocar mutação, substancial ou acessória, de direito real. Embora admitindo validade ao negócio jurídico pactuado, mas reconhecendo a impossibilidade de ingresso dele ao Registro Imobiliário, assim prossegue a E. Corregedoria: "Não se cuida, por outro lado, de concessão do direito real de uso de terreno público ou particular, regrado pelo Decreto-lei 271/67 (artigo 7º), na qual "se transfere, a título de direito real, a fruição temporária, por prazo certo ou indeterminado, de terreno público ou particular, para fins específicos de urbanização, industrialização, edificação, cultivo de terra, ou outra utilização de interesse social" (Elementos de Direito Urbanístico, de Ricardo Pereira Lira, Renovar Editora, 1997, p. 232). Diferentemente, no caso, há uma concessão de uso de bem público, na qual há outorga ao particular da faculdade de utilizar um bem, segundo sua destinação específica, como, por exemplo, um hotel, um restaurante, um logradouro turístico ou uma área de mercado pertencente ao poder público". Após tais considerações, a E. Corregedoria acrescenta que, se a pretensão dos interessados é dar publicidade ao ato, tal finalidade poderá ser alcançada com a transcrição do título junto ao Registro de Títulos e Documentos. Interessante observar, na decisão mencionada, que a E. Corregedoria Geral deixou de examinar a possível inconstitucionalidade da lei municipal, que autorizou a concessão, por entender que ela deveria ser apreciada na esfera jurisdicional. E não é difícil perceber, nessa atitude, que a razão fundamental da inconstitucionalidade aí vista se deve ao fato de que a concessão em apreço recaiu sobre bens públicos e não dominicais. Bem a propósito, lembramos que, de acordo com o artigo 22, da Lei 6.766/79, a inscrição do loteamento no Registro de Imóveis implica a transferência dos leitos de ruas e praças para a Municipalidade, como bens públicos que passam a ser, implícito aí o direito de circulação, mesmo em loteamentos fechados, de todo o povo. Após tais ponderações, passamos a focalizar as questões insertas nos itens de números 11 a 15 da consulta: 11 - Tanto a concessão REAL de uso, como a instituição do direito REAL de uso, estão sujeitas a registro, afastado o acesso de simples concessão ou permissão de uso. 12 - A falta de uniformidade no entendimento dos registradores se deve ao fato de que a matéria é, realmente, polêmica. 13, 14 e 15 - Como vimos, o artigo 167, inciso I, número 7, é claro ao sujeitar a registro o direito real de uso, desde que, naturalmente, se estabeleça, pelo exame do contrato, que se trata de instituição daquele direito real previsto no Código Civil e no Decreto-lei 271 / 67, afastado o ingresso, até mesmo por via de simples averbação, da permissão, ato unilateral, ou mesmo da concessão (administrativa ou não) que não se revista da qualidade atrás mencionada. Esperando haver respondido a todas as questões contidas na consulta, entendemos nada impedir que a eventual permissão ou concessão de uso concedida pela Municipalidade em loteamentos fechados conste do memorial do loteamento apresentado ao Registro de Imóveis, para eventual conhecimento de interessados. Atenciosamente, Ary José de Lima Presidente ANOREG-SP
Direitos
IRIB – Instituto de Registro Imobiliário do Brasil
Article Number
2544
Idioma
pt_BR