Notícia n. 10288 - Boletim Eletrônico IRIB / Janeiro de 2008 / Nº 3232 - 30/01/2008
Tipo de publicação
Notícia
Coleções
Edição
3232
Date
2008Período
Janeiro
Description
Administração Pública, Tributação e Previdência Cid Heraclito de Queiroz* - I - Introdução Os temas concernentes à Administração Pública, à Tributação e à Previdência já foram objeto de nossas palestras perante este nobre Conselho. Em 1996, abordamos a Reforma Administrativa; em 2001, a Reforma Tributária e, em 2003, a Reforma Previdenciária, todas do Governo Fernando Henrique Cardoso. Em 2005, na esteira de uma proposta do Deputado Delfim Netto, procuramos indicar os “Caminhos Fiscais para o Déficit Zero”, na expectativa de que o Governo do Presidente Luiz Inácio Lula da Silva adotasse uma ação inspirada na austeridade fiscal. Ao final de 2006, tratamos da “Tributação e Previdência nas Vésperas de um novo Governo”, ainda com a esperança de que, afinal, seriam efetuadas as necessárias reformas, nessas duas questões fundamentais. 2. Lamentavelmente, nenhum passo firme foi dado no caminho do “déficit zero” e nenhuma reforma foi efetuada no Sistema Tributário, nem, tampouco, na Previdência Social. 3. O Governo tem alcançado resultados meritórios quanto à estabilidade da moeda nacional e do crescimento econômico. Todavia, é necessário ressaltar que a estabilidade se iniciou a partir do Plano Real, em 1994, e que a conjuntura internacional tem sido favorável ao crescimento da economia. 4. Resultados excepcionais vêm sendo obtidos na redução da pobreza, na diminuição das desigualdades sociais e na melhoria da redistribuição da renda nacional. O êxito é devido a três medidas fundamentais: uma, por força do mandamento constitucional (art. 203, inciso V) que prescreve, expressamente, “a garantia de um salário-mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei”; outra, representada por um arrojado programa de assistência social, o “bolsa família”, concedida a cerca de 15 milhões de pessoas extremamente pobres, beneficiando cerca de 50 milhões de pessoas, o que, por outro lado, se transformou em imenso capital eleitoral. 5. Assim, o idoso e o deficiente físico estão hoje amparados ou pela aposentadoria ou pensão concedida pela Previdência Social, com o piso no valor de um salário-mínimo, ou pelo benefício mensal da LOAS, também no valor de um salário-mínimo. 6. A terceira medida está representada pelos reajustes reais no valor do salário-mínimo, efetuados nos últimos anos, o que beneficiou não só os trabalhadores em atividade, mas também os aposentados e pensionistas da Previdência Social e os beneficiários da LOAS. Esses reajustes foram muito criticados, porque teriam provocado aumento da despesa com o pagamento de servidores estaduais e municipais. Mesmo assim, nenhum Estado ou Município reduziu os seus quadros. 7. O Economista RICARDO PAES DE CARVALHO, do Ipea, em palestra no Fórum Nacional da Previdência Social, demonstrou que, sem os benefícios da previdência, LOAS e bolsa família, haveria pobreza extrema - renda mensal inferior a 1/4 de salário-mínimo - acima da média nacional, em todas as faixas etárias, exceto na de 40 a 50 anos de idade. Com os referidos benefícios, a pobreza extrema está, hoje, concentrada na faixa de 0 a 17 anos. E sustentou que, com mais R$7,6 bilhões anuais, o Brasil erradicaria toda a pobreza extrema, isto é, a que tem renda inferior a ¼ do salário-mínimo. 8. A dura realidade é que, apesar das medidas antes referidas, o Brasil figura em 10º lugar, na lista dos países mais desiguais, divulgada pelo PNUD – Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento. 9.Não se pode negar que muitas melhorias têm sido verificadas na área da assistência médico-hospitalar, desde o governo Fernando Henrique, na gestão do competente Ministro José Serra, mas as deficiências ainda são imensas. Ao mesmo tempo, nenhum avanço foi registrado nos campos da habitação e da educação, o que a mídia vem divulgando constantemente. 10. Na área da habitação, que é um direito social garantido pela Constituição, continuam necessárias, como há vários anos, cerca de 8 milhões de moradias condignas - em reais condições de habitabilidade -, para abrigar as famílias mais pobres, que hoje se encontram em favelas, barracos, cortiços, palafitas, nas ruas, em loteamentos clandestinos sem água, esgoto ou energia elétrica, bem assim para atender aos casos de coabitação familiar e adensamento excessivo. Em outras palavras, remanesce, somente nesse setor, um passivo social de R$80 a R$160 bilhões, que são os recursos necessários para a construção de moradias populares, as denominadas “habitações de interesse social”, com infra-estrutura urbana. 11. Como se sabe, a casa própria é a condição principal para a chamada inclusão social, ou seja, a inserção do cidadão e suas famílias na sociedade organizada e no próprio sistema capitalista. Aliás, nos Estados Unidos, após a Segunda Guerra Mundial, visando esvaziar o movimento marxista, foi desenvolvida uma política de elevados investimentos na construção e financiamento, até quarenta anos, de habitações, de modo a que todo americano passasse a ser proprietário de um imóvel. 12. No Brasil, o Sistema Financeiro da Habitação (SFH) teve, entre outros méritos, o de criar a aspiração da casa própria, difundida em todas as nossas camadas sociais. O SFH sofreu imensas distorções e, hoje, está praticamente substituído pelo Sistema de Financiamento Imobiliário, voltado para a classe média, e o Sistema de Habitações de Interesse Social (SHIS), voltado para as famílias de baixa renda. 13. Não se dispõe de dados para estimar o passivo social, na área da educação, ou seja, a despesa para erradicar o analfabetismo e proporcionar ensino adequado e qualificado, bem assim instalações escolares condignas, a todas as crianças e adolescentes brasileiros. 14. Foram desenvolvidos, é verdade, muitos esforços para a construção de escolas em todo o País, a matrícula e a freqüência foram estimulados, inclusive pelo programa “bolsa escola”, e tem sido proporcionado o devido transporte escolar. 15. Apesar disso, o Programa Internacional de Avaliação de Alunos (Pisa), recentemente divulgado, apurou que o Brasil, infelizmente, figura em 52º lugar, no ensino de Ciências, 54º em Matemática e 49º em Leitura. 16. Pelo IDH - Índice de Desenvolvimento Humano, apurado pelo Pnud, o Brasil ingressou, em 2005, no grupo dos países com “alto índice” de desenvolvimento, porém foi ultrapassado por mais três países, caindo do 67º para o 70º lugar. 17. Em face desse quadro, que os especialistas podem analisar com maior propriedade e riqueza de dados e demonstrativos, revela-se, deveras, decepcionante, a ausência de metas de austeridade fiscal, por parte não só do Governo federal, de forte inclinação social, mas também por parte de vários governos estaduais e municipais, muito embora alguns Governadores, como os de São Paulo (José Serra), Minas Gerais (Aécio Neves), Distrito Federal (José Roberto Arruda), Rio Grande do Sul (Yeda Crusius) e Rio de Janeiro (Sérgio Cabral Filho), estejam envidando apreciáveis esforços para acatar as normas da Lei de Responsabilidade Fiscal. Municípios, como o Rio de Janeiro e São Paulo, encontram-se, hoje, em situação confortável, graças a medidas eficazes adotadas pelos Prefeitos César Maia e Geraldo Kassab, respectivamente. II - Administração Pública a) as reformas administrativas efetuadas no Brasil 18. O tema, é claro, exigiria uma introdução histórica, porque, como adverte VON IHERING, “se só chegarmos a compreender as lições da história, quando já é tarde, a culpa é nossa; não é por causa da história que não as percebemos em tempo, pois ela as ministra sem cessar, de forma clara e inconfundível” (in “A Luta pelo Direito”, 4ª ed., Ed. Rio, pág. 93). 19. “Um exame de panorama histórico, à luz de nossos conhecimentos atuais, mostra – disse, por sua vez, TOYNBEE – que, até agora, a história se repetiu, cerca de vinte vezes ... Mas não estamos condenados a fazer a história repetir-se ... Nosso futuro depende, sobretudo, de nós próprios. Nós não estamos, simplesmente, à mercê de um destino inexorável” (in “Estudos de História Contemporânea”, Cia. Ed. Nacional, S. Paulo, 1976). 20. Os limites deste trabalho não permitem, porém, o exame da história administrativa do Brasil, muito embora o que nos preocupa, tal como registramos em 2003, seja, precisamente, a terrível perspectiva da repetição de erros e de experiências fracassadas no passado. 21. Mesmo assim, é necessário registrar que, no plano federal, o nosso País, a rigor, só conheceu quatro reformas administrativas. 22. A primeira, no alvorecer da República, após a promulgação da Constituição de 1891, foi realizada pela Lei nº 23, de 30/10/1891, que organizou os serviços da administração federal, os quais, até então, seguiam o modelo colonial português. 23. A segunda pode ser visualizada com a criação do Dasp, Departamento Administrativo do Serviço Público, pelo art. 67 da Constituição do Estado Novo (1937), para orientar não só a reorganização de “repartições, departamentos e estabelecimentos públicos”, mas também “condições e processos de trabalho”, e, ainda, reformular a proposta orçamentária do Governo. Ao DASP se deve, basicamente, a introdução do sistema do mérito, no serviço público brasileiro. 24. A terceira concretizou-se, ao final do Governo CASTELO BRANCO através do Decreto-lei nº 200, de 25/2/67, que deu nova organização a toda a Administração federal, elevou, a nível legal, como “princípios fundamentais”, o planejamento, a coordenação, a descentralização, a delegação de competência e o controle e traçou numerosas regras de natureza programática. 25. Merece menção, neste passo, o excelente Programa de Desburocratização, conduzido, no Governo do Presidente JOÃO FIGUEIREDO, pelo Ministro HÉLIO BELTRÃO e depois abandonado. 26. A quarta e última foi desfechada no primeiro dia do Governo COLLOR, conforme a Medida Provisória nº 158, de 15/3/90, transformada na Lei nº 8.028, de 12/4/90, e que reorganizou toda a Administração federal, com o objetivo central de reduzi-la expressivamente. Esse trabalho foi coordenado, com invulgar competência e dedicação, por Carlos Roberto Guimarães Marcial, então procurador-geral adjunto da Fazenda Nacional, e, depois, chefe da Assessoria Jurídica da Presidência da República e Secretário da Receita Federal. A citada lei vem servindo de modelo para todas as modificações efetuadas até a presente data, na organização da Administração pública federal. 27. A referida lei reduziu a doze o número de ministérios (Justiça; Marinha; Exército; Relações Exteriores; Educação; Aeronáutica; Saúde; Economia, Fazenda e Planejamento; Agricultura e Reforma Agrária; Trabalho e Previdência Social; Infra-Estrutura e Ação Social). Três Ministérios – Fazenda, Planejamento e Indústria e Comércio – foram reunidos num só, na linha defendida, em memoráveis artigos, pelo Prof. EUGÊNIO GUDIN. Outros três – Comunicações, Minas e Energia e Transportes - foram reunidos no Ministério da Infra-estrutura. 28. Outro diploma legal (Lei nº 8.029, de 12/4/90) extinguiu diversas empresas estatais, autarquias e fundações, como o IBC, o IAA, o BNCC, o DNOS, a Sudeco, a Sudesul, a Embrafilme, a Siderbrás e a Portobrás. Outro mais criou (Lei nº 8.031, de 12/4/90) o Programa Nacional de Desestatização. 29. E as Leis ns. 8.011/90 e 8.025/90 determinaram a venda de mais de 10.000 imóveis residenciais oficiais, que haviam gerado, no DASP, a maior imobiliária do País. No âmbito do Executivo, o uso de automóvel oficial foi limitado aos Ministros de Estado e Secretários Executivos e aos Presidentes de empresas estatais e autarquias. 30. Infelizmente, esse conjunto de relevantes medidas perdeu-se, em grande parte, pela sucessão dos posteriores acontecimentos. 31. A Emenda Constitucional nº 19, de 1998, no Governo Fernando Henrique, não representou uma reforma, uma vez que se limitou a modificar o texto da Constituição de 1988 pertinente aos servidores públicos, para suprimir direitos e descaracterizar a essência do cargo público. Daí, inclusive, a deterioração do serviço público, nos últimos anos. 32. A rigor, no campo administrativo, a medida mais relevante, nas últimas décadas, foi a implantação do processamento eletrônico de dados e da internet, o que decorreu mais das imposições do progresso do que de planejamento governamental. 33. Depois disso, surgiu, em Brasília, o telefone celular, cujo uso imoderado, a nosso ver, constitui triste comprovação da ausência de um mínimo de austeridade administrativa. Surgiu, também, o cartão de crédito custeado pelo Tesouro Nacional, medida até hoje nunca explicada. A frota de automóveis oficiais aumentou expressivamente, sobretudo no Legislativo e no Judiciário. 34. Apesar de todas as reformas, tem-se a impressão de que é de hoje a imagem do VISCONDE DO OURO PRETO, em 1879: “imagine-se um maquinismo de rodas concêntricas ou superpostas, a executarem inutilmente o mesmo movimento e ter-se-á a idéia exata do que é a organização das estações oficiais” (in “O Ministério da Fazenda e sua Reforma”, de Francisco Sá Filho, Rio, 1957). b) a “burocracia” como modelo administrativo 35. A nossa organização administrativa, federal, estadual e municipal, como, de resto, a de quase todas as entidades de classe ou associativas brasileiras, segue o clássico modelo da burocracia (do francês bureaucratie), entendida tal expressão no seu verdadeiro significado, modelo esse considerado como ideal por MAX WEBER. Trata-se de uma organização fundada na hierarquia, que atua segundo regulamentos, normas e padrões expressos, por intermédio dos ocupantes de cargos ou funções, com atribuições definidas. Essa organização funciona independentemente da substituição dos ocupantes dos cargos e funções. 36. Segundo THOMAS BATEMAN e SCOTT SNELL, professores norte-americanos, “uma vantagem da burocracia – sua permanência – pode também ser um problema”, porque “uma vez que uma burocracia é estabelecida, é muito difícil desmantelá-la”. (in “Management building competitive advantage”, Times, 1990, trad. de Celso A. Rimoli, Atlas, 1998, pág. 55) 37. A grande crítica a esse modelo é a de que ele não se coaduna com a rapidez e a flexibilidade das decisões. Mas não há outro melhor e as deficiências tidas como sendo do modelo são devidas, na realidade, às distorções na sua prática (estruturas gigantescas; muitos chefes; encargos repetitivos; muitos níveis hierárquicos) e à nomeação para os cargos de direção e chefia de pessoas despreparadas ou corruptas. c) a Administração “King Kong” 38. O certo é que a Administração Pública federal - com esta expressão referimo-nos tão-somente ao Poder Executivo - alcançou o gigantismo e a monstruosidade de um “King Kong” cinematográfico. 39. Na palestra de 2005, apresentamos um quadro comparativo entre as 17 Secretarias e os 62 entes descentralizados do Governo federal dos Estados Unidos, o país mais rico do Mundo, com imensas responsabilidades internas e externas, e os 23 Ministérios e 30 Ministros e 169 entes descentralizados, da Administração federal brasileira, afora as subsidiárias das empresas estatais. 40. Com base na experiência adquirida na elaboração e revisão de numerosos anteprojetos de leis de organização administrativa, formulamos, naquela oportunidade, uma proposta para reduzir os Ministérios a dezesseis e os Ministros a dezenove, com o que o Presidente poderia ter à sua disposição uma Administração mais ágil, operosa e produtiva. 41. Ao mesmo tempo, essa medida importaria em notável redução da despesa, com a extinção de cargos em comissão, gabinetes, secretarias executivas e técnicas, consultorias jurídicas, assessorias de imprensa, parlamentares e internacionais e centenas de outros órgãos e suas unidades e sub-unidades, a desocupação de áreas imobiliárias, sobretudo as alugadas, a venda ou redistribuição de veículos, máquinas e equipamentos, a redução da concessão de diárias, passagens e ajudas de custo, a redução de contas de energia elétrica, serviços telefônicos e internet, o recolhimento de telefones celulares e cartões de crédito, a redução no consumo de materiais de escritório. 42. Afora isso, ter-se-ia a simplificação do serviço público federal com a redução não só de instâncias administrativas, mas também na produção de relatórios, pareceres, despachos, portarias e outros documentos. Aliás, alguns Governadores adotaram medidas dessa natureza, como os de São Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro. No Distrito Federal, o número de Secretarias foi expressivamente reduzido pelo Governador José Roberto Arruda, que vem saneando as finanças da capital federal. Essa medida deveria ser imitada por outros governadores. 43. Entretanto, no plano federal, a Administração voltou a crescer e, nos últimos quatro anos, de maneira descontrolada e assustadora. Temos, hoje, 23 ministérios e 6 secretarias especiais, com status de ministério, e 38 ministros. Novas autarquias, sob a forma de agências, fundações e numerosas subsidiárias das empresas estatais foram criadas. Agora, teremos as contraditórias fundações privadas de direito público, uma “espécie hermafrodita”. 44. A quantidade de entidades descentralizadas (empresas públicas, sociedades de economia mista, agências e outras autarquias e fundações públicas) cresceu, de 89, em 2005, para 227, no corrente ano, afora as subsidiárias da Petrobrás (24), da Eletrobrás (7), do Banco do Brasil (11) e da Caixa Econômica Federal (4), num total de 46. 45. Atualmente, os Ministérios são: Ministérios 1 - Agricultura, Pecuária e Abastecimento 2 - Cidades 3 - Ciência e Tecnologia 4 - Comunicações 5 - Cultura 6 - Defesa 7 - Desenvolvimento Agrário 8 - Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior 9 - Desenvolvimento Social e Combate à Fome 10 - Educação 11 - Esporte 12 - Fazenda 13 - Integração Nacional 14 - Justiça 15 - Meio Ambiente 16 - Minas e Energia 17 - Planejamento, Orçamento e Gestão 18 - Previdência Social 19 - Relações Exteriores 20 - Saúde 21 - Trabalho e Emprego 22 - Transportes 23 - Turismo 46. Por sua vez, as secretarias especiais, com status de ministério são: Secretarias especiais da Presidência da República 1 - de Políticas para as Mulheres 2 - de Aqüicultura e Pesca 3 - dos Direitos Humanos 4 - de Políticas de Promoção da Igualdade Racial 5 - de Portos 6 - do Conselho de Desenvolvimento Econômico 47. Os secretários especiais têm “prerrogativas, garantias, vantagens e direitos equivalentes aos de Ministro de Estado (Lei nº 10.683, de 28/5/03, art. 38). 48. Os outros ministros de Estado, os chamados “Ministros da Casa”, são: Outros ministros 1 - Ministro-Chefe da Casa Civil 2 - Advogado-Geral da União 3 - Ministro de Estado do Controle e da Transparência (titular da Controladoria-Geral da União) 4 - Ministro-Chefe da Secretaria-Geral 5 - Ministro-Chefe de Gabinete de Segurança Institucional 6 - Ministro-Chefe da Secretaria de Relações Institucionais 7 - Ministro-Chefe da Secretaria de Comunicação Social 8 - Presidente do Banco Central do Brasil 9 - Ministro de Estado Extraordinário de Assuntos Estratégicos 49. O cargo de ministro-presidente do Banco Central é uma excrescência. Foi criado para assegurar as prerrogativas de função, perante o Judiciário. E o último cargo acima relacionado foi criado com base legal obscura, tendo por finalidade básica “promover o planejamento nacional de longo prazo”, “discutir as opções estratégicas do País, considerando a situação presente e as possibilidades do futuro” e, ainda, “articular com o governo e a sociedade a formulação da estratégia nacional e das ações de desenvolvimento nacional de longo prazo”. A esse Ministro foram subordinados o Núcleo de Assuntos Estratégicos da Presidência da República e a Fundação Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. E o Gabinete do Ministro foi dotado de 49 cargos em comissão. d) um “prisioneiro” no Palácio do Planalto 50. Para se ter uma idéia do tamanho gigantesco da própria Presidência da República, basta enumerar os diversos órgãos colegiados de sua estrutura: rgãos colegiados da Presidência da República 1) Conselho de Governo e suas Câmaras e seus Comitês; 2) Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social (com 103 membros), com até nove comissões de trabalho; 3) Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional; 4) Conselho Nacional de Política Energética; 5) Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transporte; 6) Conselho Deliberativo do Sistema de Proteção da Amazônia; 7) Conselho Superior de Cinema; 8) Conselho Nacional de Juventude; 9) Conselho Nacional Anti-Drogas; 10) Conselho de Transparência Pública e Combate à Corrupção; 11) Conselho Nacional dos Direitos da Mulher; 12) Conselho Nacional de Aqüicultura e Pesca; 13) Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana; 14) Conselho Nacional de Combate à Discriminação; 15) Conselho Nacional de Promoção do Direito Humano à Alimentação; 16) Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente; 17) Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Portadora de Deficiência; 18) Conselho Nacional dos Direitos do Idoso. 51. Como se deduz da própria denominação, esses conselhos são desnecessários ou, pelo menos, deveriam estar subordinados aos competentes ministros de Estado, que são, como preceitua a Constituição, os auxiliares diretos do presidente (arts. 76 e 87). 52.Um colegiado, deliberativo ou consultivo, pode ser útil por somar informações e idéias dos diversos membros, pela ampla possibilidade de debate sobre os temas em estudo, pelo maior compromisso de todos com a decisão tomada, mas, de modo geral, são lentos para a tomada de decisões, desperdiçam tempo e trabalho, são dominados pelas minorias atuantes, dificultam a guarda de sigilo e, sobretudo, não se ajustam ao individualismo dos brasileiros em geral. 53.Acrescente-se que, nos ministérios e secretarias especiais, funcionam outros 61 (sessenta e um) conselhos, comissões e comitês, afora os que são subordinados às diversas secretarias e outras unidades, bem assim as comissões e grupos de trabalho criados por decretos ou portarias ministeriais. Funcionam, outrossim, 211 órgãos (as antigas repartições). No total, são 272 órgãos, na Administração federal direta. O quadro abaixo é ilustrativo:
Direitos
IRIB – Instituto de Registro Imobiliário do Brasil
Article Number
10288
Idioma
pt_BR